INFORME PENCO

El Ministro de la Corte Electoral por el Frente Amplio, Wilfredo Penco, preparó este informe sobre las eventuales inconstitucionalidades de la ley 18.567 relativa a la reforma de la Ley de elecciones Municipales donde se crean las Alcaldías y la correspondiente autoridad de Alcalde:

POSIBLES INCONSTITUCIONALIDADES DE LA LEY

La necesidad de que las normas vinculadas con las garantías del sufragio y elección, composición, funciones y procedimientos de la Corte Electoral y corporaciones electorales alcancen los 2/3 de votos que exige el numeral 4o del artículo 77 de la Constitución. Ningún artículo de la ley 18.567 obtuvo esos 2/3 y del proyecto modificativo de dicha ley, a consideración de la Cámara de Representantes, solo alcanzó los votos necesarios (21 en 23) la disposición que establece la elección de listas de candidatos a cargos municipales en hoja separada de la que contendrá las listas de candidatos a Intendente y Junta Departamental.
Es discutible pero se ha sostenido que también requeriría esa mayoría especial el artículo que preceptúa las calidades para ser miembro del Municipio, en la medida en que se trata de las condiciones que se deben reunir para ser candidato a ese órgano y en consecuencia sería una de las garantías de la elección. También requeriría mayoría especial la norma que dispone que la Corte Electoral cumpla la función reglamentaria de la ley.
Por lo demás se ha manifestado que serían inconstitucionales las disposiciones (a partir del artículo 2 de la ley 18.567) que delegan y cometen en los gobiernos departamentales la definición de los límites territoriales de los municipios y las circunscripciones electorales correspondientes; los antecedentes nos indican que para las Juntas Locales Autónomas de Río Branco, Bella Unión y San Carlos (leyes 12.809, 16.494 y 16.569), la declaración del carácter electivo de cada uno fue dispuesto por ley así como también lo fueron sus límites y respectivas jurisdicciones electorales. Asimismo han sido consideradas inconstitucionales las normas que autorizan, con carácter supletorio, al Poder Ejecutivo a elaborar las nóminas de las localidades que reúnan las condiciones para la creación de Municipios cuando los gobiernos departamentales no cumplen a esos mismos efectos en los plazos legales dispuestos, y tales nóminas quedan firmes si la Asamblea General no las aprueba pasados los sesenta días de su remisión al Poder Legislativo. Este procedimiento previsto en el art. 25 de la ley 18.567, se dice, estaría vulnerando ¡a autonomía de los gobiernos departamentales.
Finalmente se ha sostenido que la inclusión de listas de candidatos a municipios en hojas de votación separadas de las que contienen las listas a Intendente y Junta Departamental es contraria a lo dispuesto en el párrafo final del numeral 9o del artículo 77 de la Constitución, y que el carácter remunerado de la función de los Alcaldes contraría lo consagrado en inciso primero del artículo 295 de la Carta Magna.
Todas estas observaciones podrían dar lugar, y es probable que lo den, a acciones de inconstitucionalidad ante la Suprema Corte de Justicia, que, en caso de ser admitidas, generarían consecuencias muy graves tanto jurídicas como políticas.
EN RELACIÓN CON ASPECTOS DE INSTRUMENTACIÓN QUIERO DETENERME Y HACER HINCAPIÉ EN 5 PUNTOS:

1. Se podrá debatir la constitucionalidad de que las listas de candidatos al
municipio se incluya en hoja separada a las de intendente y Junta Departamental, pero lo que no hay duda es que el ordenamiento jurídico no habilita el denominado “voto cruzado” y menos la posibilidad de que cualquiera de las hojas de votación no incluyan lema partidario. A tales efectos voy da dar lectura a un informe que le hice llegar al senador Vaillant:
- El tercer inciso del artículo 77 de la Constitución de la República establece que “La elección de los Intendentes, de los miembros de las Juntas Departamentales y de las demás autoridades electivas, se realizará el segundo domingo del mes de mayo del año siguiente al de las elecciones nacionales.
Las listas de candidatos para los cargos departamentales deberán figurar en una hoja de votación individualizada con el lema de un Partido Político.”
- En “las demás autoridades electivas” se comprenden los municipios creados por la mencionada Ley. Los cargos de estos órganos no dejan de ser “departamentales” aunque se asienten en “localidades”. Consecuentemente las listas para todos los cargos departamentales (incluidos los municipales) deberían figurar en una hoja de votación (solo una) individualizada con el lema de un Partido Político.
- Lo que viene de decirse va de la mano de lo que establece el artículo 79 de la Carta, inserto en la Sección III, DE LA CIUDADANÍA Y DEL SUFRAGIO: La acumulación de votos para cualquier cargo electivo, con excepción de los de Presidente y Vicepresidente de la República, se hará mediante la utilización del lema del Partido político.
- Las normas anteriormente transcriptas se vinculan al “doble voto simultáneo” y a la “acumulación de votos”. “Doble voto simultáneo” significa que cada elector vota al mismo tiempo por un partido político (aquel cuya denominación o lema está inscrito a la cabeza de la hoja de votación) y por una o más listas o nóminas de candidatos (aquellas que figuran en esa hoja de votación bajo el lema señalado, para cada uno de los cargos o conjuntos de cargos electivos de que se trata). No implica necesariamente acumulación de votos de distintas tendencias, aunque esto ocurre en todos los casos en que se admite bajo un mismo lema y para un mismo cargo o conjunto de cargos se presenten varias listas salvo prohibición expresa.
- La generalidad de la aplicación del doble voto simultáneo surge del artículo 77, ordinal 9 conforme al cual toda elección por el Cuerpo Electoral debe hacerse en hojas de votación que contienen listas que deben llevar un lema. Esa afirmación se fortalece por el cambio operado en la redacción de dicho ordinal que tuvo por finalidad permitir el “voto cruzado” en lo nacional y en lo departamental —lo que no era posible en el régimen anterior ya que el votante estaba obligado a votar dentro del mismo lema a los candidatos nacionales y departamentales— mediante el arbitrio de diferir la elección departamental de la nacional. Korzeniak, caracteriza el sistema electoral uruguayo desde el punto de vista constitucional como de doble voto simultáneo que significa la adhesión

al mismo tiempo a un lema y a listas de candidatos, lo que provoca la “acumulación de votos dentro del lema”

1.6. – Por lo demás, desde la creación de las distintas Juntas Locales Autónomas
Electivas, en las hojas de votación de los departamentos de Artigas, Cerro Largo y
Maldonado, se incluyeron las listas de candidatos a aquellas, computándose los votos
emitidos en las series electorales que la reglamentación predeterminó.

1.7. – Por lo brevemente expuesto y salvo mejor opinión, no sería viable sufragar para
parte de los cargos departamentales (Intendentes y Juntas Departamentales por un lema
y para cargos municipales por otro lema.
La existencia de dos hojas de votación puede tener como consecuencia que alguien vote con una hoja que corresponde a otro municipio, con lo cual terminará anulándose el total del contenido del sobre, en la medida en que esa hoja será considerada objeto extraño. Corresponde que sea una disposición legal, que no está contemplada en el proyecto modificativo, la que excluya esta circunstancia como causa de anulación.
La Corte Electoral ha reclamado sistemáticamente que su competencia para conocer los actos y procedimientos de una elección sea establecida expresamente por la ley; así ocurrió, por ejemplo, para la elección interna de los partidos políticos. El asunto es discutible pero el hecho de que el proyecto sustitutivo solo dispone que la Corte cumpla la función reglamentaria de la ley, seguramente se va a constituir en un obstáculo para que la Corte Electoral, con esta integración, efectivamente intervenga.
Quiero advertir que en el decreto departamental N° 33.209 de la Junta Departamental de Montevideo, en la definición de los límites territoriales de los ocho municipios que crea el decreto, que incluye las series electorales de cada uno de ellos, se cometen errores, sobre los que podrá extenderse el compañero Pesqueira, con gran experiencia en la materia, y que resulta imprescindible en su momento subsanar. De los otros departamentos no nos ha llegado información.
He dejado para el final, lo que considero más importante. Hay una garantía fundamental que no está contemplada en este proceso, y que hace a la transparencia y a la participación de todo acto electoral.
En Montevideo, se considera que por lo menos 200.000 electores -y estoy siendo muy restrictivo, es probable que la cifra sea mucho mayor- estarían votando fuera de los territorios de los municipios donde habitan. Es decir, estarían incidiendo en una elección en la que no tienen derecho a participar. No se trata del fenómeno del trasiego de votos, que puede calificarse como una corruptela y que en algunos países da lugar a su tipificación como delito electoral. No se trata del mismo fenómeno, pero los efectos son los mismos. Y no es que esos electores quieran votar fuera de sus jurisdicciones, es que no se les ha dado otra opción.
La aplicación de una elección transparente en materia de municipios, con un padrón de votantes adecuado, que responda básicamente a la realidad de cada territorio, requiere de modo imprescindible un proceso previo – con la campaña publicitaria pertinente- que habilite los traslados de domicilio respectivos, todo lo cual en esta instancia no se ha dado, con las consecuencias a que he hecho mención.

Espero que una Corte Electoral, con nueva integración, acompañe efectivamente la descentralización que el país necesita, en las formas y los tiempos que corresponden.